Criminoloog en promovendus Sammie Verbeek onderzoekt aan de Vrije Universiteit Amsterdam hoe mestfraude kon uitgroeien tot een typisch Nederlands fenomeen. En wat dat zegt over onze omgang met milieucriminaliteit in het algemeen.
De verborgen wereld van milieucriminaliteit
‘Milieucriminaliteit heeft me altijd gefascineerd,’ vertelt Verbeek. ‘Het zijn complexe vraagstukken waarbij de schade groot is, maar niet direct zichtbaar. Denk aan chemische fabrieken die toxische stoffen lozen, waarvan de gezondheidsgevolgen pas later duidelijk zijn. We voelen en zien deze gevolgen dus niet meteen. Dit kan komen door een fysieke afstand tussen de schade en ons, maar ook een temporele: de milieuschade die we nu veroorzaken, wordt pas over generaties echt merkbaar.’
De gevolgen zijn enorm, maar omdat ze verspreid en indirect zijn, krijgen ze zelden de urgentie die ze verdienen. ‘Mestfraude is daar een duidelijk voorbeeld van,’ zegt Verbeek. ‘Het is politiek gevoelig, roept veel emoties op en raakt aan verschillende belangen, en er zijn talloze partijen bij betrokken: van boeren en transporteurs tot laboratoria en toezichthoudende instanties. Op de achtergrond spelen grote economische belangen, maar ook andere maatschappelijke belangen zoals schoon drinkwater en biodiversiteit.’
Te veel mest in Nederland
Nederland heeft, vergeleken met andere landen, een uitzonderlijk hoge veedichtheid op een klein oppervlak. ‘We hebben simpelweg te veel mest,’ legt Verbeek uit. ‘Meer dan het land aankan. Onze gewassen kunnen alle voedingstoffen uit deze mest niet opnemen. Zodra zij verzadigd raken, komen stikstofverbindingen terecht in het water en de lucht. Dat leidt tot vervuiling en op de lange termijn tot grote milieuschade. Op deze manier tast het ook onze biodiversiteit aan. Planten die het goed doen op een overvloed aan stikstof, floreren. Denk aan brandnetels en bramen, maar ook bepaalde algen. Deze verdrukken andere plantensoorten en onderbreken daarmee het gehele ecosysteem. Daardoor blijven gevolgen niet beperkt tot één planten- of diersoort: mestfraude raakt uiteindelijk al het leven in een ecosysteem, van klein - insecten en algen - tot groot - weidevogels en ons.’
Een lange geschiedenis van mestwetgeving
Het probleem speelt al decennia. ‘Sinds de invoering van de mestwetgeving in 1984 is duidelijk dat naleving moeilijk is,’ vertelt ze. ‘Historisch gezien hadden we overigens al eerder mestwetgeving,’ zegt Verbeek. ‘Maar pas sinds 1984 richt mestwetgeving zich hoofdzakelijk op het beschermen van het milieu.’
‘Al eind jaren ’80 waarschuwden officieren van justitie dat het systeem aan mestwetgeving en –maatregelen in de praktijk oncontroleerbaar was. In de jaren negentig volgde een vernietigend rapport van de Algemene Rekenkamer: de wetgeving werd onvoldoende nageleefd en gehandhaafd. Die problemen zijn nooit echt verdwenen.’
Wat is mestfraude eigenlijk?
De term “mestfraude” is relatief jong. ‘Het is geen juridische term,’ legt ze uit. ‘Het is een maatschappelijk begrip dat pas eind jaren tachtig in kranten verscheen. In 1996 dook het voor het eerst op in Kamervragen, en nu zien we deze term ook terug in rechterlijke uitspraken.’
In essentie gaat het om manipulatie van de mestboekhouding: cijfers over productie, transport en verwerking die niet kloppen. ‘Soms gebeurt dat onbewust in een wirwar van regels, maar vaak ook bewust, om milieuwetgeving en de daarbij komende kosten te omzeilen,’ zegt Verbeek.
Het openbaar ministerie spreekt van “een verschil tussen papieren en fysieke stromen”: wat er op papier staat (in de boekhouding) en wat er feitelijk in vrachtwagens en op het land terechtkomt. ‘Die twee werelden kunnen flink verschillen,’ legt ze uit.
Hoe groot het probleem precies is, weten we niet. ‘Schattingen lopen sterk uiteen’ zegt Verbeek. ‘Maar het Planbureau voor de Leefomgeving schatte in 2016 dat zo’n 30 tot 40 procent van de mest niet in lijn met de regelgeving wordt afgezet. Dat geeft aan hoe structureel het probleem is.’
Boeren klem tussen regels en realiteit
De boerenprotesten vragen aandacht voor de zorgen van boeren die klem zitten. Decennialang stimuleerden de overheid en banken schaalvergroting; meer koeien, meer varkens, meer pluimvee, meer productie. Terwijl milieuregels ondertussen steeds strenger werden.
‘De overheid legt de verantwoordelijkheid bij individuele boeren, terwijl het eigenlijk een collectief probleem is. We hebben een systeem gecreëerd waarin je bijna móét opschalen om te overleven. En vervolgens word je afgestraft voor de milieuschade die dat veroorzaakt,’ zegt ze.
Sterker nog, beleid heeft dit proces versterkt. ‘In 2015 besloot de EU bijvoorbeeld het melkquotum los te laten. Dat gaf een enorme impuls aan de markt om meer te produceren. En als je meer produceert, gaan de prijzen omlaag – dat is onderdeel van marktwerking. Maar het betekent mogelijkerwijs ook dat boeren moeten blijven groeien om hun inkomen te behouden. En meer groei, betekent meer vee en dus meer mest.
Die opeenstapeling van regels, controles en verplichtingen zorgt voor onzekerheid. ‘Boeren weten niet meer waar ze aan toe zijn. En met elke nieuwe maatregel ontstaan ook weer nieuwe mogelijkheden om te frauderen. Dat maakt mestfraude tot een voortdurend veranderend en moeilijk te vangen fenomeen.’
Onderzoek in publiek én privaat domein
In haar promotieonderzoek combineert Verbeek archiefonderzoek met interviews met experts uit zowel de publieke als de private sector. ‘Ik ga in gesprek met ambtenaren van ministeries, handhavers van de NVWA en RVO, maar ook sectorvertegenwoordigers, lobbyorganisaties en boeren zelf. Juist de interactie tussen overheid en markt – publiek en privaat – maakt dit onderwerp zo interessant.’
Een kritische, groen- criminologische blik
Verbeek wil de geschiedenis van mestfraude reconstrueren en begrijpen waarom we dit probleem al decennia niet opgelost krijgen. Ze doet dat vanuit de kritische, groene criminologie: een benadering van milieucriminaliteit die niet alleen kijkt naar individuele daders, maar ook naar de rol van economische en politieke structuren. ‘Het gaat mij om de wisselwerking tussen beleid, marktwerking en individuele keuzes. Ook die laatste doen ertoe: als overheidsbeleid en marktwerking alles verklaren, zou iedere boer mestfraude plegen. Dat is niet zo. Door deze ontwikkelingen parallel aan elkaar te bestuderen, hoop ik beter te begrijpen waarom de één kiest voor fraude, en de ander niet.’
‘Binnen die benadering gebruik ik theorieën als treadmill of crime en state-corporate crime. Die laten zien hoe interactie tussen overheid, wetgeving en marktwerking kan leiden tot maatschappelijke schade.’
Wat mestfraude bijzonder maakt, is dat het wél via het strafrecht wordt aangepakt. 'Bij veel vormen van milieuschade zie je juist deregulering: regels en wetgeving worden afgeschaft of versoepeld. Of de afhandeling gebeurt via het bestuursrecht, dat vooral de relatie tussen overheid en burgers of bedrijven regelt, bijvoorbeeld bij vergunningverlening. Theoretisch gezien is dat in lijn der verwachting: de interactie tussen overheid en industrie, creëert een klimaat dat optimaal is voor bedrijfsactiviteiten. Het is interessant om te onderzoeken waarom mestfraude naast bestuursrechtelijk, ook strafrechtelijk wordt aangepakt. Hierbij kunnen naast boetes – die zowel binnen het strafrecht als bestuursrecht mogelijk zijn – ook gevangenisstraffen worden opgelegd. Strafrechtelijk ingrijpen wordt vaak als zwaarder middel gezien vanwege de morele lading. De vraag is of dezelfde theorieën die normaliter deregulering verklaren, hier ook toepasbaar zijn.’
