Die zwaardere straffen komen vaak voort uit veranderende maatschappelijke opvattingen over de ernst van bepaald gedrag, de behoefte aan vergelding of het stellen van een norm. Ze worden vervolgens vertaald in wettelijke strafverhogingen.
Uit onderzoek van de Vrije Universiteit Amsterdam (VU) en de Radboud Universiteit (RU), uitgevoerd in opdracht van het WODC, blijkt echter dat rechters nauwelijks gebruikmaken van de verhoogde strafmaxima. Die moeten beoordelen op basis van de omstandigheden in een zaak wat een passende straf is. Dit roept de vraag op wat de wetgever dan wel kan doen om maatschappelijk veranderde normen en waarden vertaald te zien in de strafoplegging.
Het onderzoek
De onderzoekers keken naar de invloed van recente strafverzwarende wetgeving op de gevangenisstraf. Daarbij is gekeken naar de gevolgen voor het wettelijk stelsel, hoe de wetgeving zich verhoudt tot die in andere Europese landen en wat de gevolgen zijn in de praktijk voor opgelegde straffen. Directe aanleiding voor het onderzoek was een motie van Eerste Kamerlid Veldhoen, waarin werd gevraagd om ‘een integraal en wetssystematisch onderzoek’ naar de effecten van de stapeling van wetgeving die ‘heeft geleid tot een verzwaring van de sancties’. Ten grondslag aan deze motie lag een discussie over de noodzaak en effectiviteit van zwaardere straffen. Ook waren er zorgen over een mogelijke punitieve spiraal waarbij straffen steeds opnieuw worden verhoogd.
Wettelijk stelsel
De strafmaxima zijn niet alleen voor moord en doodslag verhoogd, maar ook voor tal van andere misdrijven, zoals mensensmokkel, deelname aan een criminele organisatie, stroperij en diverse seksuele misdrijven. De motivering door de wetgever van een verhoging van het strafmaximum schiet vaak tekort. Zelden wordt daarvoor een uitgebreide onderbouwing gegeven. Wordt er wel een overweging gegeven, dan is de ernst van een misdrijf de belangrijkste. Ook de signaalwerking van een strafverhoging of het argument dat deze een preventieve of afschrikwekkende werking zou hebben, wordt genoemd. Maar de wetenschappelijke onderbouwing daarvan ontbreekt.
De wetgever heeft bij de strafmaatverhogingen in de afgelopen jaren aandacht gehad voor de onderlinge balans van de strafmaxima van verschillende misdrijven. Een uitzondering daarop vormt de verhoging van de maximumstraf van vijftien naar vijfentwintig jaar voor doodslag.
Daarnaast is de voorwaardelijke invrijheidsstelling (vi) aangepast. Deze wordt voortaan op basis van een individuele beoordeling door het Openbaar Ministerie (OM) verleend, aan de hand van gedrag, risico’s en belangen van derden, zoals slachtoffers. De vi-regeling is ook gewijzigd van twee derde van de straf naar maximaal twee jaar voor het einde van de uitgezeten straf.
Internationale (rechts)vergelijking
Ook is onderzocht hoe de Nederlandse strafverhogingen zich verhouden tot die in andere Europese landen. Daarbij is gekeken naar de sanctiestelsels in België, Frankrijk, Noorwegen, Zweden en Zwitserland. Daar zijn vergelijkbare strafverhogingen ingesteld, waarbij tussen de landen verschillen bestaan in de mate waarin deze worden onderbouwd door de wetgever.
De rechtsvergelijking laat zien dat een onderbouwing van hoe de verhoging van het strafmaximum voor een bepaald misdrijf zich verhoudt tot andere, soortgelijke misdrijven, bijdraagt aan de innerlijke consistentie van het sanctiestelsel.
De Nederlandse vi-regeling wijkt met de beperking daarvan tot maximaal twee jaar voor het einde van de uitgezeten straf sterk af van landen om ons heen, waar vi veelal na twee derde en soms de helft van de straf kan worden verleend. Dat zorgt in de praktijk voor problemen bij het overnemen van de tenuitvoerlegging van in het buitenland opgelegde straffen.
Gevolgen in de praktijk
Voor een beperkt aantal strafbare feiten is onderzocht wat het effect is van het verhogen van het strafmaximum op in de praktijk opgelegde straffen. Het blijkt dat zowel de strafeis van het OM als de opgelegde straf door de rechter doorgaans ruim binnen de bandbreedte blijven van mogelijke strafduur die al gebruikelijk was vóór de wetswijziging.
Slechts bij enkele misdrijven, zoals mensensmokkel, is een (beperkte) stijging in de strafhoogte zichtbaar na de inwerkingtreding van de wet. Bij andere onderzochte misdrijven, waaronder doodslag en mensenhandel, vonden de onderzoekers geen aanwijzingen dat de rechter structureel zwaarder is gaan straffen of vaker de bovengrens van de strafmaat opzoekt.
Dit komt waarschijnlijk doordat officieren van justitie en rechters zich bij het bepalen van die strafmaat meestal richten op strafvorderingsrichtlijnen van het OM en oriëntatiepunten die in het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht worden vastgelegd. Die worden niet altijd (direct) na een wetswijziging aangepast. De feitelijke tijd die in detentie wordt doorgebracht kan wel zijn toegenomen door de wijziging in de vi-regeling.
Implicaties
De bevinding dat de rechter nauwelijks gebruikmaakt van de verhoogde strafmaxima kan op twee manieren worden gezien. Aan de ene kant bevestigt dit de onafhankelijkheid van rechters, die een tegenwicht vormen tegen de huidige politieke nadruk op strenger straffen en de continuïteit van het strafrechtssysteem behouden. Aan de andere kant kan de terughoudendheid van rechters ook worden gezien als een teken dat zij beperkt reageren op maatschappelijke en politieke signalen.
De wetgever verhoogt immers niet zonder reden de strafmaxima, die voortkomen uit veranderde maatschappelijke opvattingen. Wanneer de rechter deze signalen grotendeels negeert, kan de autonomie van de rechter onder druk komen te staan. De balans tussen autonomie en afstemming is essentieel voor de geloofwaardigheid van het strafrecht in een veranderende maatschappelijke context.
Strafvorderingsrichtlijnen
Dit roept de vraag op wat de wetgever dan wel kan doen om maatschappelijk veranderde normen en waarden vertaald te zien in de strafoplegging. Volgens de onderzoekers kan de oplossing worden gezocht in een betere (wetenschappelijke) onderbouwing van verhogingen van strafmaxima.
Daarnaast zou het OM beter onderbouwde richtlijnen voor strafvordering kunnen ontwikkelen, gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek – op juridisch vlak en in de praktijk – naar strafdoelen, recidive en contextuele factoren. De strafrechter kan daarnaast expliciet motiveren in hoeverre rekening is gehouden met verhogingen van het strafmaximum bij de opgelegde straf.
Rapport
Lees de Nederlandstalige samenvatting
Het onderzoek is uitgevoerd in samenwerking met de Vrije Universiteit Amsterdam en de Radboud Universiteit, in opdracht van het WODC. Onder andere projectleider Sonja Meijer (VU, afdeling Strafrecht), en hoofdonderzoekers Sanne Buisman (VU, afdeling Strafrecht) en Masja van Meeteren (RU) hebben gewerkt aan dit onderzoek. Samen met Ruben Askay (RU), Jessie Stam (VU), Noor Al Zamily (VU), Joëlle Hofstee (VU), Jan Winnubst (VU), Bregje Hemmelder en Jordy Kaal (RU).