De coronacrisis was niet alleen een gezondheidscrisis, maar ook een bestuurlijke stresstest. Hoe kwamen bestuurders tot besluiten en waar wrong het? Organisatiewetenschapper Arno Bakkeren deed er onderzoek naar: “De coronacrisis laat genadeloos zien hoe moeilijk het was om te besturen onder druk.”
Arno Bakkeren keek de afgelopen weken met bovengemiddelde interesse naar de parlementaire enquêtecommissie Corona. Bestuurders als Mark Rutte, Hugo de Jonge en Ernst Kuipers legden daar verantwoording af over besluiten die tijdens de covid19-pandemie werden genomen. Bakkeren: “Tijdens de verhoren hoorde je hoe zij voortdurend moesten laveren tussen landelijke sturing en regionale uitvoerbaarheid, tussen snelheid en zorgvuldigheid, en hoe zij dat tegelijkertijd maatschappelijk moesten verantwoorden. Precies die spanning legt mijn onderzoek bloot.”
De organisatiewetenschapper begon aan dit onderzoek in 2019 en werkte daarnaast zelf als interimmanager in de publieke gezondheid. Een jaar later werd Nederland geconfronteerd met de covidpandemie. Daardoor zag hij van dichtbij hoe regionale bestuurders probeerden landelijke opdrachten uit te voeren. “Denk aan het opzetten van teststraten, vaccinatieprogramma’s en bron- en contactonderzoek. Daar knelde het, omdat regionale uitvoering niet vanzelf aansloot op landelijke opdrachten: wat op nationaal niveau logisch of urgent was, moest lokaal nog uitvoerbaar en werkbaar worden gemaakt,” deelt Bakkeren een belangrijke conclusie uit zijn onderzoek.
Interne documenten en interviews
Als onderzoeker bevond Bakkeren zich in een unieke positie. Hij had toegang tot interne documenten en sprak met bestuurders, onder wie de directeuren van de publieke gezondheid, over de impact van de crisis op hun dagelijkse werk. “Je moet je voorstellen dat tijdens de covidpandemie gemiddeld iedere 72 minuten vanuit het Rijk werd gecommuniceerd naar regionale bestuurders”, deelt Bakkeren een exemplarische bevinding. Terwijl bestuurders en crisisleiders overzicht probeerden te krijgen, veranderde de situatie alweer. “Dat laat zien hoe ingewikkeld crisisbesluitvorming is als de omstandigheden van moment tot moment veranderen.”
“Je moet je voorstellen dat tijdens de covidpandemie gemiddeld iedere 72 minuten vanuit het Rijk werd gecommuniceerd naar regionale bestuurders."
Wat te leren voor een volgende crisis?
Bakkeren concludeert in zijn onderzoek dat crisisbesluitvorming zelden neerkomt op één juiste keuze. Daardoor is het volgens hem te simplistisch om achteraf alleen te stellen dat de besluitvorming tijdens de covidpandemie wel of niet ‘goed’ was. “Besluiten vielen snel, terwijl de grond onder die besluiten constant bewoog. Tijdens covid zagen we dat regels, procedures en mandaten geen volledig antwoord boden op de situatie. Dat laat het onderzoek duidelijk zien.”
Crisisbeheersing draait volgens Bakkeren daarom niet om ‘perfecte besluiten’, maar om besluiten die onder druk uitlegbaar en verantwoord blijven. Dat vraagt bijvoorbeeld om een overzicht met traceerbare besluiten, een route voor uitzonderingen en een gedeeld ritme van overleg, uitvoering en communicatie. Daarnaast stelt Bakkeren dat bestuurders in crisistijd ook moeten denken aan creatieve oplossingen die vaak buiten hun zichtveld blijven: “Denk aan de inzet van horecapersoneel in de teststraten. Daardoor konden zij blijven werken en droegen zij tegelijkertijd bij aan de volksgezondheid.”
Die lessen reiken volgens Bakkeren verder dan de coronacrisis. Ook bij toekomstige crises, zoals nieuwe pandemieën, cyberaanvallen, klimaatgerelateerde rampen of langdurige verstoringen, komt dezelfde vraag terug: hoe handel je snel, zonder het zicht te verliezen op lokale uitvoering, maatschappelijke gevolgen en publieke verantwoording? “Juist daarom vraagt crisisbestuur om een proces waarin nieuwe informatie, uitzonderingen en gevolgen steeds opnieuw op tafel komen. De werkelijkheid verandert tijdens een crisis voortdurend; de besluitvorming moet daarin meebewegen.”