Maar er schuilt ook een risico in: door die groeiende samenwerking wordt het voor gemeenteraden steeds moeilijker om overzicht te houden en effectief te sturen en controleren. Uit onderzoek van Rob de Greef van de Vrije Universiteit Amsterdam (VU) blijkt dat het systeem juridisch klopt, maar dat de democratische controle in de praktijk onder druk kan komen te staan.
Regionale samenwerkingsverbanden
Taken zoals afvalverwerking, veiligheid of regionale planning worden vaak georganiseerd via een zogenoemde gemeenschappelijke regeling, gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Gemeenten, provincies en waterschappen bundelen daarin hun krachten. Zo kunnen ze gezamenlijke problemen aanpakken en kosten delen.
Op papier werkt dit systeem goed. Bestuurders van de samenwerkingsverbanden worden gecontroleerd door de gekozen gemeenteraden. Dat gebeurt via het principe van verlengd lokaal bestuur: de raad controleert zijn eigen wethouders of burgemeester die deelnemen aan het regionale verband.
Toch wringt het volgens De Greef in de praktijk. “Formeel klopt het systeem,” zegt hij. “Maar als steeds meer taken via regionale samenwerkingen verlopen, wordt het voor gemeenteraden lastiger om te volgen wat er precies gebeurt en om daadwerkelijk invloed uit te oefenen.”
Wanneer is directe democratie nodig?
In zijn onderzoek analyseerde De Greef internationale verdragen, de Grondwet, wetten en parlementaire geschiedenis om te bepalen wanneer een bestuursorgaan direct door burgers gekozen moet worden.
Daaruit blijkt dat een rechtstreeks gekozen orgaan nodig is wanneer een bestuur zelfstandig belangrijke beleidsbeslissingen neemt, regels kan vaststellen én een eigen budget beheert. In zulke gevallen hoort daar volgens het democratiebeginsel een direct gekozen volksvertegenwoordiging bij.
Veel regionale samenwerkingen voldoen formeel niet aan deze criteria, omdat hun bevoegdheden uiteindelijk terug te voeren zijn op bestaande gemeenteraden. Daarom is een direct gekozen bestuur meestal niet verplicht.
Het probleem zit niet in de wet, maar in de praktijk
Formeel voldoet de Wet gemeenschappelijke regelingen dus aan de democratische minimumeisen. In theorie kunnen gemeenteraden kaders stellen, informatie opvragen en hun bestuurders controleren.
Maar volgens De Greef werkt dat in de praktijk niet altijd goed. De wet behandelt vrijwel alle samenwerkingsverbanden hetzelfde, terwijl ze sterk van elkaar verschillen. Sommige regelingen voeren alleen praktische taken uit, terwijl andere veel invloed hebben op beleid en grote budgetten beheren. Daarnaast raken raadsleden door het groeiende aantal samenwerkingsverbanden het overzicht kwijt. Besluiten worden vaak op regionaal niveau voorbereid, waardoor gemeenteraden pas laat in het proces invloed kunnen uitoefenen. “Als steeds meer besluiten buiten het directe zicht van de gemeenteraad worden genomen, dreigt democratische controle langzaam uit te hollen,” zegt De Greef.
Beter onderscheid maken tussen samenwerkingen
Samenwerking tussen overheden blijft volgens De Greef noodzakelijk. Veel maatschappelijke vraagstukken, van veiligheid tot infrastructuur, houden zich nu eenmaal niet aan gemeentegrenzen. De uitdaging is daarom om samenwerking zo te organiseren dat democratische controle overeind blijft. Volgens De Greef kan dat door beter onderscheid te maken tussen verschillende soorten samenwerkingen: uitvoerende taken kunnen lichter worden georganiseerd, terwijl bij beleidsrijke regionale organen sterkere democratische controle nodig is. “Efficiënt samenwerken is belangrijk,” zegt hij. “Maar burgers moeten wel kunnen blijven volgen wie verantwoordelijk is voor besluiten en hoe die tot stand komen.”
De bevindingen bieden concrete handvatten voor beleidsmakers, bestuurders en volksvertegenwoordigers om samenwerking zowel effectief als democratisch te organiseren.
De Greef promoveert op 18 mei op dit onderzoek aan de Vrije Universiteit Amsterdam.